王勇：有效市场与有为政府——新结构经济学视角下的产业政策

【按】本文是作者于2016年10月30日在北京交通大学经济管理学院举办的产业政策问题研讨会上的发言，已经经过作者的审定。作者感谢赵坚教授的邀请与林毅夫教授的推荐，感谢各位与会学者的讨论与评论。文责自负。

我今天的发言有三个部分，我一共有15分钟的时间。我想先花7分钟左右的时间，解释一下标题中的几个概念，这是第一部分。最近围绕着产业政策，围绕着有为政府，大家展开了一系列的讨论，我觉得非常好。但是这里面有很多的误解值得澄清，所以第二部分我会主要花时间在澄清方面。第三部分的发言，因为我们今天在座的都是学界的前辈和同事，所以我会讲两篇我正在和林毅夫教授合作的学术论文，都是关于新结构经济学，都是关于产业政策，都是关于有效市场和有为政府的。

我想先解释一下“新结构经济学”。它是指用现代经济学的方法，即新古典经济学的方法，来研究一个经济体的各种不同的结构的内生形成与演化以及它对经济发展的影响，这是我们新结构经济学所要研究的最关键的问题。它主要想强调的其实是一个基本的经济学的思考原则，即当我们分析一个国家经济发展的时候，我们要看它所处的发展阶段。在不同的发展阶段对应的要素禀赋结构以及由此内生出来的最优的产业结构、最优的金融结构，以及其他一系列结构都可能是不一样的，所以对应的政府的最优的政策也可能是不一样的。我们必须要把发展的阶段性和各种经济结构的内生性以及它的动态演化性都充分考虑进来。这是我们整个研究思路的总体精髓。

具体到政策方面，这和我们以前考虑经济发展政策的方式有着很大的不同。如果看以前的主流发展经济学理论是怎样指导我们发展中国家的，我们就会发现它通常的做法是这样的：假设我们要分析一个落后的国家怎么样才能变成富国，首先我们会看富国有什么。它有很先进的产业，很现代的技术，很好的法制，政府都规规矩矩的。然后我们再看看对应的发展中国家它的现状是什么，它缺什么。我们发现通常一个发展中国家的产业非常落后，技术非常落后，法制不健全，政府也经常腐败。这么一对照，给出的建议就是，要发展经济，首先就是要尽快地建立最好的法制，尽快地建立各种各样与发达国家一样的制度。只要当制度建好以后，不用担心，经济增长会尾随而来，自然出现。

但是新结构经济学强调的思路不太一样，我们的想法首先是看一个发展中国家自己有什么，我的禀赋有什么，我的潜在的比较优势在哪里。然后再考虑在现有的资源制度条件下，我怎么样能够降低交易成本，能够使得潜在的比较优势发挥出来。在这个过程中，我们先以点带面，让经济开始发展起来。一旦经济发展了，政府的收入也就提高了，这个时候老百姓解决了温饱问题以后对于新产品新服务的需求，对于各种民主权利的需求也会逐渐增强，进而引发进一步的制度的优化与改革，经济发展和制度改善同时进行，使得百姓的福利一直不断地提高。我们新结构经济学所追求的终极目标与现在主流发展经济学是一样的，最后都是希望能够达到一个经济繁荣、老百姓都充分享有各种权力的一个理想状态，但是我们主张一边发展一边进行制度改革，这个是新结构经济学的改革视角与政策视角。

接下来，我讲“有效市场”和“有为政府”。有效市场在经济学里面是一个广泛被接受的概念，简而言之，指如果一个市场是有效的，那就意味着通过价格信号和价格体系就能使得资源配置达到帕累托有效。有为政府，这是大家争论比较多的。什么叫有为？在我看来，如果全集是政府可以做的所有事情，那么去掉乱为和不作为这两个集合，剩下的补集就是有为的集合。我们看到批评“有为政府”的一种经常的做法是从中国拿出来一个政府”乱为“的例子，然后说这就是你们新结构经济学倡导的有为政府，看有多么的荒谬！多么的危险！抱歉，这并不是我们所说的“有为政府”，那是“乱为政府”。有为、乱为、不作为之间的界限具体是什么？我认为这的确需要根据不同的具体的情形、具体的问题来做具体的分析，很难一概而论。

所以有效市场和有为政府，在新结构经济学的理论范畴中，都是目标，都是理想概念。我们并不是说现实中的市场就一定是有效的，现实中的政府就一定是有为的。如果现实市场它并不有效，那么我们就需要做市场化的改革，使得这个市场能够趋近有效。如果现实政府不是有为的，而是“乱为”或者“不作为”，那我们就要考虑政治体制改革，使得政府尽量的减低“不作为”和“乱为”的概率，使得它能够做一些有正面意义的事情。

终于说到“产业政策”。在我看来，产业政策的定义就是政府有意识的去影响产业发展的一种非产业中性的政府干预，这就是我理解的产业政策的涵盖面。

以上是我发言的第一部分，解释标题里面的各个名词的定义与范畴。下面第二部分，我想着重澄清一下对新结构经济学和对新结构经济学视角下的产业政策的一些常见的误解。第一个误解，是认为我们强调“有为政府”就是无限制地鼓吹要做大做强政府，就是一个反市场改革的口号。刚才我从“有为政府”的定义中已经明确的指出，它其实有改革含义的，所倡导的也是能够发挥因势利导作用的政府。

第二个误解，就是认为新结构经济学在研究产业政策的时候假定这个政府是一个先知先觉的政府，是一个比市场更聪明的政府，而这个假设是不成立的，所以新结构经济学的整个理论基础是错的。必须强调，新结构经济学从来没有假设政府是一个比市场更聪明的政府。这里面我要举一个非常具体的现实中的例子，是我从北大国发院的同事张晓波教授哪里听到的。这个故事是中国的某些地方政府正确扶持干预产业发展的比较成功的案例，具有一定的代表性。

讲的是在我们的甘肃省安定县，这是非常贫穷的县，老百姓吃不饱肚子，一般性的经济作物在那个地方没有办法有好的收成，老百姓的日子过得很艰难。后来当地的县政府跑到北京，请北京社科院、农科院专家到当地做了调研。专家说你们当地的土壤气候，其他的作物都不太适合，非常适合一种特定的土豆，这个土豆当地是没有的。在政府帮助下引进来之后，效果果然非常好。土豆收成好，老百姓吃饱了，经济增长了。

（10月3日，甘肃省定西市安定区团结镇小山村农民在收获皮呈粉红色的特产马铃薯。图片来源：新华社甘肃频道）

在经济增长的过程中，接下来经济增长新的瓶颈来了，什么瓶颈呢？农民有很多剩余的土豆，只能卖给中间商，可是中间商收购土豆的时候都是压低价格的，而当地老百姓不知道国家市场土豆价格是什么样的。他们没有价格方面的信息，他们只好以很低的价格卖给中间商，生产积极性被压制。这是产业发展的瓶颈，也是当地经济发展的瓶颈。

当地的几个农民一商量，说为什么我们不联合雇佣一个人去国家主要土豆市场所在地的郑州，让这个人专门盯着全国的土豆价格信息，然后反馈过来。这样的话，我们就克服了价格信息的不对称。后来县政府说你们不需要做，我们做这个事情。及时的把价格信息反馈到安定县，现在老百姓掌握了全国的价格信息以后，中间商再也不能压低价格了。价格上升以后，老百姓的积极性上升了，土豆产量继续提高，产业发展了，经济增长了。

现在新的产业发展的瓶颈又来了，是什么呢？运输能力。当地只能依靠火车运出去，汽车不行，路太陡太远，土豆又容易烂，私营企业家束手手无策。但当地火车只有两节车皮，铁道部管，地方政府无能为力。巧的是当地的县委书记有一个同学正好在铁道部工作，沟通了一下，把车皮从两节加到六节。加了六节车皮以后，把运营能力这个产业发展的瓶颈问题解决了，大家的生产积极性又提上去了，土豆产业继续发展，当地经济继续增长。

因为安定县的土豆产业很成功，附近的县觉得你的地方可以种土豆，我们自然地理条件差不多也可以种土豆，所以纷纷仿效。这个时候，六节车皮也不够了，但是已经没有办法再加车皮了，怎么办？这个时候，当地的政府和市场上的人研究怎么样改善地窖，怎么样储藏，怎么样把土豆的运输不要季节化，并在土豆上做一些加工出口，这些事后证明都对土豆产业的发展和当地整体经济的增长都起到了非常正面的作用。

这样的产业发展的例子中国有很多，虽然只是一个县的一个产业的故事，但是我想通过这个例子说明在具体的发展阶段，在具体的制度约束的条件下，怎么样发展产业。在我这个故事里面，政府有比市场更聪明吗？没有！市场出现什么问题，产业发展遇到的瓶颈因素是什么，非常清楚自然地呈现在那个地方，所有人都明白。而且，政府并不具有能力可以预先就精确判断未来将会遇到怎样的产业发展的瓶颈性约束。其次，我们在讲产业政策的时候，一定要讲中央政府吗？不，地方政府也很重要，如果不是更重要的话。如果看我们中国的地方政府，我敢说，绝大部分县长、县委书记都非常了解自己县里面哪些是龙头企业，那些是发展的比较不错的产业，他们和企业家互动平时也非常多。难道他们真的不了解这些企业和产业发展的状况吗？第三，这在里面，我们不是说县长、县委书记就是雷锋。这就涉及到第三个对新结构经济学以及我们主张的产业政策的普遍误解。误解者批评说你们假设的是一个雷锋式的好人政府、廉洁的政府。不，新结构经济学从来都没有假设政府一定是一个好人政府！我们只是假定政策制定者与执行者是理性的，是对激励机制作出反应的。政府官员自己管辖地的经济发展对他自己有没有私人的好处（比如升迁等等）？文献中有一系列的文章讲这是有好处的。当这种私人好处边际上超过官员努力的边际成本的时候，官员也就原意配置资源去推动当地经济的发展。

在这个土豆例子中，我谈到的政府干预是不是产业政策呢？是，因为政府的一系列做法都是主观上特意有选择的，专门针对土豆产业的发展的政府扶持，提供的是产业“非中性”的公共服务和公共品，而并不是所有产业都平等互享的公共服务与公共品。实际上地方政府也没有那么多资源对于所有产业的特定的公共品与公共服务都能充分提供。而土豆故事里的地方政府所做的产业政策就是典型的“市场导向，政府扶持”的产业政策，而这也恰恰正是新结构经济学产业政策最希望倡导的产业政策类型。

第四个误解是关于有效市场和有为政府的。误解者批评说我们的新结构经济学的理论假设市场是有效的，政府是有为的。错，我们从来都没有把这两个作为新结构经济学的基本假设，相反，我们一直说这两个都是奋斗的方向与应然目标，而非对现实的评价与实然描述。具体该怎么样去建设有效市场？我们需要市场化改革。怎么样建设有为政府？我们需要政治体制与政府治理改革。所以这两者本身都带有强烈的制度改革的含义。

另外非常重要的一点，我们新结构经济学在讨论产业政策的时候，或者说讨论整个理论体系的时候，我们希望的是建立一个比较一般化的具有国际视野的体系，并不是只关注中国的中国经济学。比如说有为政府，如果我们放眼全球，看看过去50年世界各国的经济增长，我们会发现，非洲的很多国家最大的问题不是计划经济的问题，不是政府干预过多的问题，而是政府过弱的问题，国家能力(state capacity)太弱的问题。这几年Torsten Persson, Tim Besley等这些著名经济学家把国家能力的概念从政治学引进来，发表了一系列重要的文章。那些地方很多是政府都没有能力维持基本的竞争环境，提供基本的公共服务。对于这种类型的国家，我们如果反思有为政府，是不是有些不一样的政策含义呢，还是说对这些国家也要强调有限政府呢？我想说的是，我们不能在讨论有为政府、有效市场的时候，眼睛只盯着中国，脑海里只有当下的中国，不看它的普遍性的学术含义，不允许我们在发展理论的时候提出一般化的理论概念。

我发言的第三部分是打算讲两篇我在做的相关学术论文，因为时间关系，只能简略提一下。第一篇论文关于马歇尔外部性与产业政策，是我和林毅夫、鞠建东两位老师合作写的。现有的经济学文献里面研究产业政策，通常为了简化都假定劳动力是唯一的生产要素。这就意味着经济增长的时候，劳动力成本上升以后，对不同的产业影响是中性的。要素市场并不对产业的甄别产生一个指导性的作用。而在我们的模型里面，把资本加进来。所以这个时候，我们可以有多个产业的，资本密集度都不一样，这时候我们希望推动的产业是与要素禀赋结构一致的并且具有马歇尔外部性的产业。与1950年代的旧的结构主义强调市场失灵不同，我们除了考虑具有马歇尔外部性以外，更加强调的是要素市场本身的价格信号应该在产业甑别过程中发挥更重要的作用。与80年代兴起的主张政府干预越少越好的发展经济学主流思潮不同，我们认为这个过程中如果政府不及时采取因势利导的产业政策，积极协助产业的转型升级，那么也无法达到帕累托有效的配置和最优的经济发展。

第二篇文章讲的是结构转型，产业升级和中等收入陷阱，是与林毅夫老师合作的。在那篇文章里面也是结构分析的概念，我们把制造业分成低端制造业和高端制造业，把服务业分成生产型服务业、消费型服务业与社会型服务业，分析这些产业部门之间的投入产出结构联系。我们构建数学模型试图说明由于存在跨部门的外部性效应，如果单纯依赖市场，那么制造业内部的产业升级以及从制造业向服务业的结构转型都可能会出现过早或者过晚的情形，所以需要政府的适当干预才能达到帕累托有效的配置，跨越中等收入陷阱。

以上就是我的发言，谢谢各位。

（本文来源：“北京大学新结构经济学研究中心”微信公众号）

【作者简介】

王勇 教授

北京大学新结构经济学研究中心学术副主任、副教授、博导

同时任教于香港科技大学经济系。芝加哥大学经济学博士。

电子邮件：[e-mail]；[e-mail]

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